黨的二十大報(bào)告指出，要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，我國正處于由資源、要素驅(qū)動的一次城市化向以創(chuàng)新、人才驅(qū)動的二次城市化邁進(jìn)的關(guān)鍵階段。

近期，首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長關(guān)成華教授在《人民論壇》雜志發(fā)表最新理論文章《中國城市化進(jìn)程新特征》，闡述了中國二次城市化的內(nèi)涵、特征和實(shí)現(xiàn)路徑，特此分享。

一、中國二次城市化道路及其內(nèi)涵

我國的城市化發(fā)展，在經(jīng)歷了起點(diǎn)低、速度快的一次城市化發(fā)展階段后，已邁入城市化的后半程。截至2021年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，城鎮(zhèn)人口由1978年的1.7億人上升至9.1億人。

在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程之際，我國城市化面臨著更加緊迫的提質(zhì)升級要求，迫切需要作出新的戰(zhàn)略決策和工作部署。

國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》明確提出要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)，構(gòu)建城市群－都市圈－中小城市－特色小鎮(zhèn)的新型空間格局。

在國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中，“城市化”的提法部分代替了“城鎮(zhèn)化”一詞，并更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展壯大城市群和都市圈。

在此背景下，多地政府基于重塑城市發(fā)展格局、帶動城市能級提升的初衷，提出二次城市化的任務(wù)安排。正確理解我國二次城市化的道路及其內(nèi)涵十分必要。

國內(nèi)對二次城市化的定義，主要有三種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，二次城市化是指城市非戶籍人口入籍。

2011年，學(xué)者王平和肖文在研究中使用了二次城市化這一概念，并將其定義為城市非戶籍人口獲得城鎮(zhèn)戶籍的過程，將二次城市化水平定義為城鎮(zhèn)戶籍人口占城鎮(zhèn)人口的比重，即戶籍人口城鎮(zhèn)化率。因?yàn)閼艏贫燃捌鋷淼尼t(yī)療、教育、土地等政策的影響，流動人口無法和當(dāng)?shù)貞艏丝谙硎芡瑯拥母＠觯尸F(xiàn)出一種“半城鎮(zhèn)化”的狀態(tài)。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，二次城市化是指城市向都市的轉(zhuǎn)型。

一次城市化的人口轉(zhuǎn)移伴隨著城區(qū)面積的不斷向外擴(kuò)張，這樣的城市化可能帶來城市空間形態(tài)和城市建設(shè)上的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在核心城市能級不高、中心城市引領(lǐng)能力不強(qiáng)、城市空間關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)不足等方面。而二次城市化階段，則要求以科技創(chuàng)新引領(lǐng)城市建設(shè)，推進(jìn)城市全面更新，打造宜居宜業(yè)的高能級都市區(qū)。同時，要抓住城市群和都市圈建設(shè)的戰(zhàn)略機(jī)遇，在都市區(qū)的規(guī)劃建設(shè)上實(shí)現(xiàn)與城市群和都市圈的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三種觀點(diǎn)是將二次城市化理解為“城市化2.0”。

2021年11月1日，在《求是》發(fā)表的重要文章《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中，習(xí)近平總書記指出，要“完善城市化戰(zhàn)略”。從“城鎮(zhèn)化”到“城市化”，這一表述的轉(zhuǎn)變可能意味著政府調(diào)整了過去“最好在城鎮(zhèn)完成城市化”的主張，未來的城市化道路可稱之為“城市化2.0”。隨著人口流動的進(jìn)一步放開和加速，人口將繼續(xù)向重點(diǎn)城市化區(qū)域集聚，為高水平城市化區(qū)域帶來更大的規(guī)模效益，而低水平城市化區(qū)域的競爭力則會繼續(xù)下降，形成差異化的區(qū)域發(fā)展格局。

與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的一次城市化相比，本文所指的二次城市化是一種體現(xiàn)多維度進(jìn)階特征的城市化，即人口流動由中心集聚向多點(diǎn)擴(kuò)散轉(zhuǎn)型、空間格局由小城鎮(zhèn)向都市圈和城市群轉(zhuǎn)型、城市功能由產(chǎn)城分離向產(chǎn)城人融合轉(zhuǎn)型，旨在促進(jìn)人口紅利二次釋放、加快城市能級量級躍升、推進(jìn)城市品質(zhì)全面優(yōu)化。

二、中國二次城市化呈現(xiàn)的新特征

從人口流向看，由中心集聚向多點(diǎn)擴(kuò)散轉(zhuǎn)型。人口遷移的主要原因由單一的就業(yè)需求轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ篮蒙詈蛢?yōu)質(zhì)居住環(huán)境的更高要求，在空間上主要表現(xiàn)為就近城市化和向各區(qū)域中心城市集聚兩個鮮明的特征。從而推動形成以具備一定規(guī)模的地級市和縣域?yàn)楹诵牡木徒鞘谢窬帧Ｎ磥砣丝趯⒗^續(xù)向國家中心城市及其周邊地區(qū)集中，形成京津冀、珠三角、長三角、長江中游、成渝、西安咸陽、鄭州開封地區(qū)等若干集聚區(qū)。

從空間格局看，由小城鎮(zhèn)向都市圈和城市群轉(zhuǎn)型。從強(qiáng)調(diào)城市規(guī)模均衡發(fā)展的小城鎮(zhèn)模式，到重點(diǎn)發(fā)展人口和經(jīng)濟(jì)活動高密度集聚的都市圈和城市群，二次城市化所表現(xiàn)出的城市間協(xié)同發(fā)展格局更加注重于促進(jìn)人口、土地、技術(shù)、資本等創(chuàng)新要素的流動，這有助于縮小圈群內(nèi)城市的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)圈群內(nèi)城市的共建共享、共同繁榮。

從城市建設(shè)看，由產(chǎn)城分離向產(chǎn)城人融合轉(zhuǎn)型。產(chǎn)城人融合指的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能和人的需求三者的有機(jī)融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時集聚人口、完善城市功能，防止新城新區(qū)空心化。“產(chǎn)”與“城”的協(xié)同互動，根本上是以“人”的需求為出發(fā)點(diǎn)的互動。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變意味著人對于城市功能的需求也在同步轉(zhuǎn)變。隨著人民群眾的需求從“住有所居”轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“住有優(yōu)居”，二次城市化不能僅局限于物理范疇的城市建設(shè)，而是要綜合考量城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會、人文和生態(tài)環(huán)境，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、消費(fèi)升級、美好生活、文化傳承緊密結(jié)合。在未來的城市建設(shè)中，如何統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能，以更好地服務(wù)于“人”的需求，是各地政府需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

三、推動二次城市化向更高質(zhì)量邁進(jìn)的實(shí)現(xiàn)路徑

二次城市化是不同于以往的全新版本的城市化發(fā)展道路。在實(shí)現(xiàn)二次城市化的過程中，要堅(jiān)持以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的原則，在創(chuàng)新引領(lǐng)、產(chǎn)城人融合、區(qū)域協(xié)同、綠色發(fā)展、文化交融和城市治理等方面破題發(fā)力，推動城市化發(fā)展路徑由“量”向“質(zhì)”切換，更好發(fā)揮城市化對高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用。

1．注重創(chuàng)新引領(lǐng)

科技創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長的源泉，也是二次城市化實(shí)現(xiàn)由普到優(yōu)的關(guān)鍵驅(qū)動力。在城市化的新階段，要堅(jiān)持把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，因地制宜地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，對創(chuàng)新載體配套資金，提升城市競爭力和人口吸引力。一是要全面落實(shí)資金支持政策。二是要積極構(gòu)筑創(chuàng)新載體集聚地。三是要切實(shí)打造高效率的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。四是要著力構(gòu)建有利于創(chuàng)新的服務(wù)環(huán)境。

2．注重產(chǎn)城人融合

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要推動符合城市自身比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更有效地實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。在城市功能配置方面，要統(tǒng)籌生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，使人既能樂業(yè)也能安居。在服務(wù)人的需求方面，要推動實(shí)現(xiàn)新市民的教育覆蓋，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡發(fā)展，積極擴(kuò)大公辦學(xué)位資源，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務(wù)。要大力開展適合農(nóng)民工就業(yè)的技能培訓(xùn)和新職業(yè)新業(yè)態(tài)培訓(xùn)，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本和專業(yè)技能，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)勞動者致富本領(lǐng)。要實(shí)現(xiàn)新市民的醫(yī)療覆蓋，不斷完善醫(yī)療保障制度，進(jìn)一步強(qiáng)化對全體市民基本醫(yī)療需求的保障。要進(jìn)一步完善醫(yī)療衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付辦法，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)，支持將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口納入城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

3．注重區(qū)域協(xié)同

一是要助力城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。以貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，建立建全城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的政策體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。通過戶籍制度改革和土地管理制度改革，破除城鄉(xiāng)體制鴻溝，釋放農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。二是要聚焦都市圈和城市群協(xié)同發(fā)展。探索建立中心城市引領(lǐng)的都市圈和城市群發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，充分發(fā)揮城市間協(xié)同作用，以都市圈和城市群為重點(diǎn)空間載體，構(gòu)建有序高效、互利共贏的城市協(xié)同發(fā)展格局和跨區(qū)域空間布局，促進(jìn)城市間的知識技術(shù)溢出、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)和要素自由流動，改善資源配置效率。三是要推動?xùn)|、中、西部地區(qū)協(xié)同發(fā)展。按照宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜糧則糧、宜山則山、宜水則水的要求，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，健全更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

4．注重綠色發(fā)展

一是要加強(qiáng)城市生態(tài)功能。把人與自然和諧共生融入城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程，努力打造生態(tài)宜居城市。二是要促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式。推進(jìn)能源、工業(yè)、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域低碳化發(fā)展，以碳達(dá)峰、碳中和促進(jìn)城市綠色生產(chǎn)方式的全面轉(zhuǎn)型。三是要推動城市綠色消費(fèi)和生活方式實(shí)踐。建立健全統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識體系，全力引導(dǎo)綠色消費(fèi)。四是要注重綠色治理。對標(biāo)全球先進(jìn)城市，構(gòu)建完備的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)格的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。

5．注重文化交融

二次城市化進(jìn)程中，人口流動的范圍將更廣、類型也更加多元。在體制機(jī)制上，要多措并舉引導(dǎo)文化交融，提升城市文化治理能力，建立多元包容的文化體系，打造城市多維文化空間。在基礎(chǔ)設(shè)施上，要構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡、便捷高效的文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。要優(yōu)化文化館、圖書館、綜合性文化服務(wù)中心等公共文化設(shè)施布局，提升公共文化設(shè)施覆蓋范圍。要考慮不同群體的文化設(shè)施需求，建設(shè)具有多元文化內(nèi)涵、傳承多元文化理念的建筑與基礎(chǔ)設(shè)施。在活動形式上，要開展文化和公益活動。要積極開展鄰里節(jié)、社區(qū)運(yùn)動會、慈善救助、志愿服務(wù)等豐富多彩的活動，形成相互理解、尊重、包容的社會氛圍，使新市民盡快融入社區(qū)和城市。要推動各類文化交流協(xié)會、驛站的形成，讓新市民在精神文化生活上有更多“歸屬感”“獲得感”。

6．注重城市治理

由于人口和城市規(guī)模擴(kuò)張帶來的“城市病”問題影響著人們的生活體驗(yàn)，也制約著人們了解城市、留在城市和融入城市，打造優(yōu)質(zhì)舒適的生活環(huán)境是二次城市化進(jìn)程中亟需解決的問題。一方面，要提高政府效能。充分運(yùn)用前沿技術(shù)推動城市治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，建設(shè)“城市大腦”，走“智慧城市”發(fā)展之路。要推進(jìn)系統(tǒng)治理，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、運(yùn)用系統(tǒng)思維，將全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過程和各環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理，形成暢通高效的治理系統(tǒng)。另一方面，要全面優(yōu)化營商環(huán)境。加強(qiáng)指導(dǎo)、優(yōu)化服務(wù)、精簡審批、開放資源，營造公平競爭的市場環(huán)境，提供便利的政務(wù)服務(wù)，消除勞動力流動的市場壁壘，增強(qiáng)市場主體的活力。要促進(jìn)有為政府和有效市場結(jié)合，共同推進(jìn)城市治理邁向更高水平的現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)：

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④李蘭冰、高雪蓮、黃玖立：《“十四五”時期中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重大問題展望》，《管理世界》，2020第36期。

*作者系首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長關(guān)成華，閱讀全文請點(diǎn)擊https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI3ODM5NzgzNA==&mid=2247490125&idx=1&sn=49b3f6396b6e2a213778fb1e7ffb1805&chksm=eb56cca8dc2145be6a110a71b522d3f83f2c32d7eccbc56a8d73da61ad0c43a6a2a95986ba5c&token=2003979745&lang=zh_CN#rd

編輯：陳瑾

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