日前，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，明確地方加快運(yùn)用PPP模式、規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。

《通知》指出，加大存量資產(chǎn)盤活力度，有利于減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，有利于更好地吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，吸引具有較強(qiáng)運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，降低成本。等等。

有專家介紹，PPP項(xiàng)目開展以來，大部分以增量項(xiàng)目為主，而存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目較少。而且存量資產(chǎn)開發(fā)過程中面臨的困境較多，沒有統(tǒng)一之規(guī)。但從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，盤活存量資產(chǎn)涉及較多政策體制深層次的理順，意義更為重大和深遠(yuǎn)。

近年來，大量新增PPP項(xiàng)目紛紛上馬，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此次《通知》的出臺(tái)，釋放了要解決“歷史遺留問題”的信號(hào)，讓PPP模式運(yùn)用更加穩(wěn)妥。

存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更小

隨著新建項(xiàng)目落地、城市擴(kuò)展的不斷加速，城市越來越面臨著存量資產(chǎn)的大量積累。

萬商天勤律師事務(wù)所城市基礎(chǔ)設(shè)施(PPP)法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)主辦律師祝詣茗介紹，存量資產(chǎn)的范圍比較寬泛，包括傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)的社區(qū)幼兒園、養(yǎng)老院、垃圾處理設(shè)備等。

這些存量資產(chǎn)，雖然多處于黃金地段，但或是因?yàn)闃求w老舊或是因?yàn)楣芾怼⒎?wù)不善，其水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到需求群的標(biāo)準(zhǔn)，無法實(shí)現(xiàn)該機(jī)構(gòu)所應(yīng)具備的價(jià)值。

隨著經(jīng)濟(jì)水平的日益發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體的管理水平和技術(shù)水平都在提升，與此同時(shí)，傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式、制度模式、理念逐漸失去了優(yōu)勢(shì)，不少存量資產(chǎn)缺乏對(duì)市場(chǎng)的深入認(rèn)識(shí)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及運(yùn)作模式都跟不上市場(chǎng)發(fā)展的形勢(shì)。

對(duì)于PPP模式盤活存量資產(chǎn)的呼聲早就有了，也有一些存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目。

祝詣茗說，作為顧問，她最近參與完成的某福利院項(xiàng)目就是一個(gè)典型的存量PPP項(xiàng)目代表。

據(jù)祝詣茗介紹，此前，該福利院在人員、管理、設(shè)備等方面存在不少問題。在編人員不愿意或不適合去做具體服務(wù)事項(xiàng)，院方招聘了一些社會(huì)人員。由于薪酬較低，加上管理不善等原因，福利院的服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境設(shè)備等，常遭到入住老人及家屬的詬病。

后該福利院PPP項(xiàng)目引入運(yùn)營(yíng)水平較高的第三方，采用專業(yè)養(yǎng)老院的管理模式，摒除了人員不專業(yè)，環(huán)境、設(shè)備老舊給養(yǎng)老院帶來的制度、管理風(fēng)險(xiǎn)，允許第三方市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，提升了服務(wù)水平，收到了良好的效果。

祝詣茗說，與新增PPP項(xiàng)目相比，存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作成本較低、收益相對(duì)較高，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)更小，且政府已經(jīng)擁有相對(duì)成熟的管理、監(jiān)督、考核體系。甚至一些存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目并不需要經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的建造過程，有的完成前期工作后就能帶來穩(wěn)定的資金收入，例如，養(yǎng)老院、幼兒園、垃圾處理廠等存量項(xiàng)目。

相對(duì)新增PPP項(xiàng)目，存量資產(chǎn)項(xiàng)目更能深入轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)資源的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的規(guī)模化、高附加值等。

她同時(shí)指出，目前通過PPP項(xiàng)目盤活存量資本的案例不是很多，較多的還是增量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目。主要因?yàn)樵隽抠Y產(chǎn)往往因其能夠帶動(dòng)大量的投資，較好地拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

公開數(shù)據(jù)顯示，2016年的第三批PPP示范項(xiàng)目，相較第一批和第二批，多為增量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目，總投資約為2.14萬億元。而第一批財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目，總投資僅為1800億元，第二批為6589億元。

大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥在接受媒體采訪時(shí)表示，第三批PPP示范項(xiàng)目基本都是增量項(xiàng)目，而前兩批存量項(xiàng)目的比重比較大，由此看來，第三批項(xiàng)目將會(huì)帶動(dòng)比較大的投資，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的意義也會(huì)比較大。

存量PPP開發(fā)較為復(fù)雜

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)已實(shí)施PPP項(xiàng)目中新建項(xiàng)目多、存量項(xiàng)目少的問題，發(fā)改委日前印發(fā)了《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》，提出要積極推廣PPP模式，加大存量基礎(chǔ)設(shè)施盤活力度。

加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，不僅有利于化解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)有利于引入民間資本到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，有利于提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率等。

國(guó)家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)韓志峰近日在接受媒體采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，盤活存量資產(chǎn)有利于豐富民營(yíng)企業(yè)參與PPP的機(jī)會(huì)。

他說，以往新建大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所需投資量大，而民營(yíng)企業(yè)投融資能力不強(qiáng)，因此參與新建項(xiàng)目易受約束。另外，民營(yíng)企業(yè)在重大項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)、能力和資質(zhì)等方面有所欠缺，在推進(jìn)項(xiàng)目前期工作還面臨一定的困難。

數(shù)據(jù)顯示，2014年1月至2017年6月，已公布社會(huì)資本方中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目達(dá)到3774個(gè)，平均投資規(guī)模約14.8億元，其中民營(yíng)企業(yè)單獨(dú)或作為聯(lián)合體牽頭人中標(biāo)項(xiàng)目的平均投資規(guī)模約7.8億元，明顯小于總體平均規(guī)模。

而存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目所需新增投資少，較少涉及大規(guī)模施工，報(bào)建審批等前期工作通常已經(jīng)完成，規(guī)避了民間資本參與大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的諸多障礙，有利于民間資本的進(jìn)入。

但是，和新增PPP項(xiàng)目相比，存量資本PPP項(xiàng)目往往沒有一定之規(guī)，過程較為復(fù)雜，給民間資本的進(jìn)入造成一定的阻礙。

首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)趙崢對(duì)法治周末記者說，存量資產(chǎn)方面，老舊小區(qū)、棚戶區(qū)改造拆遷的PPP項(xiàng)目問題復(fù)雜，但同時(shí)也是地方政府不得不面對(duì)的問題，因?yàn)殚L(zhǎng)期擱置，這些老舊小區(qū)可能涉及安全問題。

“存量資產(chǎn)項(xiàng)目歷史遺留問題多。”趙崢說，很可能就是爛尾工程，有的政府可能在其中墊了資，或是開發(fā)商欠賬跑路。具體到住戶，有的搬遷較為順利，有的住戶可能要求更多的補(bǔ)償。因此，民間資本進(jìn)入，需要和項(xiàng)目每一個(gè)利益關(guān)系人協(xié)商，“一事一議”，過程復(fù)雜，不像增量資產(chǎn)項(xiàng)目，模式相對(duì)較為一致。

PPP也存系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

某權(quán)威研究機(jī)構(gòu)報(bào)告稱，截至2016年年底，全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模約為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的22.7%至28%，加上中央政府負(fù)債率15.1%，中國(guó)政府負(fù)債率在37.8%至43.1%之間。

報(bào)告指出，雖然這距離國(guó)際60%的警戒線還有較大空間，但地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。尤其是2015年以來，一些新型融資手段正通過政府投資基金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目(PPP)等形式，加大地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并有可能成為新的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

趙崢介紹，PPP項(xiàng)目一般周期較長(zhǎng)，用于公共產(chǎn)品和服務(wù)方面。除去直接的財(cái)政補(bǔ)貼外，中央和地方還設(shè)立PPP基金，以少量財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本，很大程度上PPP起了金融杠桿作用，屬于虛擬經(jīng)濟(jì)操作。

PPP項(xiàng)目既涉及企業(yè)，又涉及政府，因此一旦發(fā)生問題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，將會(huì)產(chǎn)生巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，PPP項(xiàng)目存在一些亂象，除了大量的騙補(bǔ)、不運(yùn)營(yíng)、假運(yùn)營(yíng)等，還有的利用較少的資金拿到PPP項(xiàng)目、土地，再利用項(xiàng)目融資。

趙崢對(duì)法治周末記者說：“這些狀況在過去10年已經(jīng)積累了大量的歷史遺留問題。如果不加以解決，不加強(qiáng)監(jiān)管，未來還會(huì)出現(xiàn)類似的新問題。甚至新舊問題同時(shí)爆發(fā)，引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。”

7月14日至15日，全國(guó)金融工作會(huì)議在北京召開，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分。要求健全金融法治，保障國(guó)家金融安全。防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

“從今年的全國(guó)金融工作會(huì)議可以看出，中央對(duì)金融的關(guān)注度加強(qiáng)了。”

趙崢對(duì)記者說：“以前都是人民銀行、財(cái)政部等領(lǐng)導(dǎo)出席，而此次全國(guó)金融工作會(huì)議上，國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人出席并發(fā)表重要講話，可以看出中央高度重視金融安全問題，另一方面也說明，現(xiàn)在金融面臨的問題很嚴(yán)峻。”

在加快增量項(xiàng)目的同時(shí)，注意存量項(xiàng)目，“瞻前的同時(shí)更要顧后”，此次《通知》本質(zhì)上就是預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要文件。

趙崢表示，它(《通知》)傳遞了一個(gè)信號(hào)，PPP領(lǐng)域并不像我們想象中的美好，也有一些亟需解決的歷史遺留問題，甚至是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)示著未來可能會(huì)壓縮新增PPP項(xiàng)目，或者嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目的審批。

來源：法治周末7月18日刊??? 編輯：王楠

鏈接：https://finance.sina.cn/2017-07-18/detail-ifyiakwa4567574.d.html

注：趙崢系首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、研究員。