???????關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù) 治理創(chuàng)新 電子治理 相關(guān)性與因果性

???????大數(shù)據(jù)這一概念自2001年被提出以來(lái)，短短十幾年間，其影響已經(jīng)從商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)延伸至政府治理。數(shù)據(jù)時(shí)代呼喚政府解放思想，采用新的思路、技術(shù)和方法進(jìn)行治理創(chuàng)新以解決現(xiàn)代社會(huì)治理中的各種問(wèn)題。近年來(lái)，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家，紛紛將大數(shù)據(jù)的管理和運(yùn)用上升到戰(zhàn)略層面，以全方位的數(shù)據(jù)采集和高效的數(shù)據(jù)處理促進(jìn)公共部門管理模式的創(chuàng)新。中國(guó)政府也于2015年9月頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，力求運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)治理創(chuàng)新、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。本文正是緣于電子治理實(shí)踐的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將治理發(fā)展放在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下來(lái)思考，如何實(shí)現(xiàn)治理與新一代信息技術(shù)的有效融合和良性互動(dòng)，應(yīng)成為當(dāng)下治理模式創(chuàng)新探索的核心議題。目前學(xué)術(shù)界和實(shí)業(yè)界仍對(duì)大數(shù)據(jù)的概念缺乏明確而統(tǒng)一的定義，為便于探討的進(jìn)一步展開，本文采納美國(guó)自然科學(xué)基金會(huì)對(duì)大數(shù)據(jù)概念的定義，即大數(shù)據(jù)是巨大數(shù)量的高速的、復(fù)雜的、多樣的數(shù)據(jù)，它需要通過(guò)先進(jìn)技術(shù)和科技才能捕獲、儲(chǔ)存、傳播、管理和分析。這一定義將用于統(tǒng)攝我們下文中的所有討論。
一、大數(shù)據(jù)時(shí)代治理創(chuàng)新的目標(biāo)選擇
???????20世紀(jì)90年代，治理與互聯(lián)網(wǎng)幾乎同步興起。在此過(guò)程中，治理不可避免地受到信息通信技術(shù)的影響，并且不斷加強(qiáng)對(duì)這些新技術(shù)的運(yùn)用，從而引致電子政務(wù)的出現(xiàn)和發(fā)展。但當(dāng)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共管理模式需要從注重被動(dòng)的信息獲取變?yōu)橹鲃?dòng)參與，原有的電子政務(wù)系統(tǒng)難以有效滿足這一需求，治理創(chuàng)新的價(jià)值追求和目標(biāo)選擇亟需實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。

（一）治理創(chuàng)新的目標(biāo)選擇源于治理與電子政務(wù)所面臨困境

???????治理與電子政務(wù)在實(shí)施過(guò)程中面臨的困境大體可以分為兩類：一是外部環(huán)境造成的困難，比如社會(huì)參與的意識(shí)和能力較低、政府推進(jìn)的動(dòng)力不足、信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、投資大、效益差、數(shù)字鴻溝難以消除等等；二是治理和電子政務(wù)本身存在的不足，造成了實(shí)施過(guò)程中的一些困難和障礙。這里主要分析一下第二類問(wèn)題。因?yàn)榈谝活悊?wèn)題雖然是現(xiàn)實(shí)困難，但是嚴(yán)格來(lái)講，不屬于治理和電子政務(wù)范疇的問(wèn)題，而是綜合反映了一個(gè)社會(huì)的整體問(wèn)題。同時(shí)，解決好第二類問(wèn)題，也將極大地促進(jìn)第一類問(wèn)題的解決。

???????治理本身的問(wèn)題主要有三個(gè)：一是內(nèi)在的邏輯矛盾。比如，既要求多元主體共同參與、民主協(xié)商，又追求高效率、低成本。價(jià)值取向上存在相互沖突的成分，相關(guān)理念有時(shí)難以落實(shí)。二是方法與目標(biāo)不匹配。一方面強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)，希望更多地實(shí)現(xiàn)直接民主；另一方面，囿于實(shí)際條件，很多情況下只能采取代議制形式，普通公民很難直接參與。三是實(shí)踐中的技術(shù)性難題。比如，多元主體如何確定，通過(guò)何種機(jī)制才能有效形成共識(shí)，以及如何避免多數(shù)人暴政，更好地保護(hù)弱勢(shì)群體利益，最大程度地維護(hù)社會(huì)整體利益等等。?

???????電子政務(wù)本身的局限可以歸納為四個(gè)方面：一是缺乏改變主體的能力，難以推進(jìn)政府建立更加科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式；二是不能克服政府各部門之間工作連接的障礙，內(nèi)部交流難以實(shí)現(xiàn)完全順暢；三是不能改變政治決策的程序和內(nèi)容的科學(xué)化，公民只能被動(dòng)接受，無(wú)法參與；四是創(chuàng)新動(dòng)力不足，政府管理缺乏柔性，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的實(shí)際情況，通常只能追求簡(jiǎn)單統(tǒng)一，損害了創(chuàng)新活力。

???????治理在實(shí)施過(guò)程中遇到的困難迫切需要新的更加有效的辦法，電子政務(wù)的出現(xiàn)與發(fā)展為解決這些困難帶來(lái)了希望。很多國(guó)家和地方的治理活動(dòng)，也都通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行實(shí)施。這些嘗試和努力，不僅進(jìn)一步促進(jìn)治理在全球的流行，而且探索了很多落實(shí)治理理念的新方法、新途徑，成為治理創(chuàng)新不可或缺的重要?jiǎng)恿Α５珡膶?shí)施成效看，電子政務(wù)在初期階段的主要功能，即提高政府工作效率、改善服務(wù)質(zhì)量，以及增加政務(wù)透明度等，均取得了顯著成效。這一結(jié)果自然進(jìn)一步增強(qiáng)了社會(huì)參與處理公共事務(wù)的意愿。同時(shí)，政府運(yùn)轉(zhuǎn)中使用電子與網(wǎng)絡(luò)的觀念不斷拓展，所有國(guó)家都在使用電子政務(wù)，來(lái)描述其使用電子郵件和互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的內(nèi)外聯(lián)系。很自然，公眾的期望開始升級(jí)為使用電子咨詢、電子交易及電子投票等的可能性，電子政務(wù)發(fā)展的內(nèi)在邏輯與彌補(bǔ)不足的需要，也促使治理進(jìn)一步創(chuàng)新，即電子治理。

（二）電子治理理論有利于破解治理難題

???????那么，電子治理能夠有效解決前述困境嗎？從目前的理論和實(shí)踐兩方面來(lái)看，答案是肯定的。信息通信技術(shù)可以在保持低成本、高效率的情況下，對(duì)于政府與公民之間的關(guān)系產(chǎn)生不同以往的轉(zhuǎn)變，其中最重要的就是拉近彼此間的距離，增加相互間的互動(dòng)，使公民有更多的參與機(jī)會(huì)，提高政府的響應(yīng)度與責(zé)任感。而這種轉(zhuǎn)變，正是電子治理能夠解決各種問(wèn)題的前提與基礎(chǔ)。當(dāng)前，電子治理相關(guān)理論與實(shí)踐的發(fā)展仍處于初期階段，本文認(rèn)為，治理難題的破解之道需要建立在明確電子治理的定義，理清電子治理與治理、電子政務(wù)之間關(guān)系的基礎(chǔ)之上。

???????從定義來(lái)看，現(xiàn)有對(duì)電子治理的定義主要存在如下問(wèn)題：一是將主體限定于政府或其他公共部門。現(xiàn)在很多學(xué)者在解釋電子治理時(shí)，仍然將政府作為中心和權(quán)威，而治理的一個(gè)核心內(nèi)容恰恰是要打破這種單一權(quán)威的傳統(tǒng)，由相關(guān)各方共同參與，在某些情況下，甚至可能并不需要政府的參與。二是平臺(tái)與渠道局限于政府或公共部門提供。現(xiàn)實(shí)情況是，越來(lái)越多的商業(yè)化、社會(huì)化的信息通信技術(shù)平臺(tái)，如WECHAT等，都在電子治理中發(fā)揮著日益突出的重要作用。三是對(duì)社會(huì)參與的重要性認(rèn)識(shí)不足。對(duì)于電子治理而言，盡管利用信息通信技術(shù)為公眾、企業(yè)提供高質(zhì)量的信息和服務(wù)非常重要，但是更為重要的，而且對(duì)政府改革影響更為深遠(yuǎn)的方面，是需要借助互聯(lián)網(wǎng)讓更廣泛的公眾參與到政策的制定和執(zhí)行中來(lái)。四是有些概念比較空泛。一些概念雖然列出了電子治理的諸多應(yīng)有功能，但是并不能明確其核心特征，而且由于缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，無(wú)法與其他概念進(jìn)行明確區(qū)分。基于以上認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為，電子治理最簡(jiǎn)單的理解就是電子化的治理。更完整的表述是，社會(huì)主體運(yùn)用信息通信技術(shù)，平等參與和協(xié)商處理公共事務(wù)的方法、過(guò)程和結(jié)果。這里面包含了幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是主體是社會(huì)化、多元化的，并非限于政府或其他公共部門，在某些情況下甚至可以沒有公共部門的參與；二是技術(shù)基礎(chǔ)為信息通信技術(shù)，以互聯(lián)網(wǎng)為中心，也包括其發(fā)展的新成果，但是不限于政府等公共部門提供的平臺(tái)與渠道；三是范圍主要為社會(huì)公共事務(wù)，即事務(wù)通常涉及多方面的人員、群體或組織；四是處理事務(wù)的方式為平等參與、協(xié)商合作，而不是政府或其他公共部門的命令或指示。

???????就電子治理與治理的關(guān)系而言，這一關(guān)系相對(duì)比較清晰，應(yīng)用信息通信技術(shù)從而產(chǎn)生電子治理。因此，電子治理是治理發(fā)展的結(jié)果，處于更高級(jí)的階段，是更加完善的范式。電子治理不僅傳承了治理的功能與優(yōu)勢(shì)，而且實(shí)現(xiàn)了新的超越。電子治理是作為治理的輔助者或者替代者而出現(xiàn)的，以網(wǎng)絡(luò)的虛擬治理彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)治理的不足，或者在某些情況下直接取而代之。這也是由現(xiàn)實(shí)治理本身的缺陷所決定的，以往統(tǒng)治或治理的不足與缺陷，只有通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)才能有效解決，比如官僚體制和復(fù)雜程序，全國(guó)分散的代理機(jī)構(gòu)、缺乏溝通與信息交流，個(gè)性化或者對(duì)法律的錯(cuò)誤解釋等。

???????就電子治理與電子政務(wù)的關(guān)系而言，二者有著本質(zhì)的差異，不作區(qū)分和比較，就難以認(rèn)清電子政務(wù)的局限性以及發(fā)展電子治理的重要性。對(duì)此，目前主要有三種不同意見。一是認(rèn)為電子治理與電子政務(wù)相互獨(dú)立，是政府應(yīng)用信息通信技術(shù)的兩種不同形態(tài)，二者組合并同步發(fā)展形成完整的體系。二是認(rèn)為電子政務(wù)包含電子治理，電子治理是電子政務(wù)的一項(xiàng)內(nèi)容，或者是一個(gè)發(fā)展階段。三是認(rèn)為電子治理包括電子政務(wù)，電子政務(wù)加上電子參與或電子民主，構(gòu)成了電子治理的整體。三種理解，各有其道理，比較而言，第三種觀點(diǎn)更為合理。電子治理是由電子政務(wù)發(fā)展而來(lái)，存在著明顯的傳承關(guān)系，脫離了電子政務(wù)，電子治理就成為空中樓閣。同時(shí)，電子治理也是比電子政務(wù)更高級(jí)的形式，更加廣泛的概念，包含著更為豐富的內(nèi)容，這個(gè)內(nèi)容必須包含電子政務(wù)的所有積極的、進(jìn)步的成分。如果把電子治理理解為電子政務(wù)的一個(gè)部分，則這個(gè)電子政務(wù)相比傳統(tǒng)的概念已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化，必須對(duì)其作重新界定，這就會(huì)造成很多混亂。如果把二者截然分開，并列存在，則容易模糊二者的歷史定位與時(shí)代價(jià)值，也難以看清下一步的發(fā)展方向與重點(diǎn)。

（三）以電子治理作為治理創(chuàng)新目標(biāo)的利弊

???????治理創(chuàng)新必須注意多重治理目標(biāo)的有機(jī)整合，以在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下形成一套可操作性強(qiáng)的整體性思路進(jìn)行操作。從直接的產(chǎn)生過(guò)程看，電子治理主要有兩個(gè)來(lái)源，即治理和電子政務(wù)。具體來(lái)看，電子治理融合了治理與電子政務(wù)的先進(jìn)功能，具有自身新的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：

???????一是具備內(nèi)在的改善與發(fā)展動(dòng)力。信息通信技術(shù)賦予了公民與政府等公共部門的互動(dòng)能力，這種不斷增強(qiáng)的互動(dòng)能力，成為電子治理擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)、解決問(wèn)題的強(qiáng)大動(dòng)力。通過(guò)人的需求與技術(shù)條件的良好結(jié)合，可以更有效地提升決策質(zhì)量和執(zhí)行效果。同時(shí)，社會(huì)參與可以督促政府等公共部門更多地采用新技術(shù)，改善政府功能及其服務(wù)質(zhì)量，并逐步減少政府在獲取、管理和使用信息方面的成本。二是提供了民主訓(xùn)練的條件。信息通信技術(shù)形式和方法上的通用性，使治理更加便于實(shí)施和操作，公民和社會(huì)組織通過(guò)在社會(huì)公共事務(wù)中更加有效、方便的交流與合作，就能夠不斷培育和發(fā)展民主的意識(shí)與能力。同時(shí)，這種訓(xùn)練的成本更加低廉，特別是對(duì)于范圍大、涉及面廣的社會(huì)公共事務(wù)來(lái)說(shuō)，這種高效益的實(shí)踐條件與機(jī)會(huì)前所未有。三是有利于建立規(guī)范、穩(wěn)定的法治秩序。電子治理主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的形式進(jìn)行運(yùn)作，從技術(shù)上來(lái)講，具有廣泛的相似性和很高的一致性，可以更方便地建立起表達(dá)、參與的規(guī)則，以及相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免很多直接的矛盾與對(duì)抗，形成有效的運(yùn)作秩序和良好的合作環(huán)境。“電子治理可以提供更多有價(jià)值信息和更好的控制，這對(duì)于決策合理化和異見的減少很有幫助。”四是保證了治理的大范圍實(shí)施。電子治理通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，極大地?cái)U(kuò)展了治理的范圍，不受或少受時(shí)間與空間的限制。數(shù)字系統(tǒng)提供的強(qiáng)大的連接功能，使分散的跨國(guó)界、跨區(qū)域、跨組織的治理關(guān)系更容易應(yīng)對(duì)和處理。公民獲得了更多直接參與治理的機(jī)會(huì)，直接民主對(duì)于全國(guó)乃至全球公共事務(wù)，也越來(lái)越具有現(xiàn)實(shí)可能性。五是能夠推動(dòng)現(xiàn)實(shí)政務(wù)不斷進(jìn)步。信息通信技術(shù)為政府機(jī)構(gòu)提供了重要的、不斷增長(zhǎng)的信息采集和管理能力，可以有效克服政府管理的碎片化。電子治理因其政務(wù)透明和社會(huì)參與，可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)政務(wù)的重新整合與改善，能夠避免決策失誤或不科學(xué)導(dǎo)致的極大浪費(fèi)，同時(shí)增加政府的柔性，更加快速靈活地應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境中的諸多變化。

???????當(dāng)然，電子治理本身也面臨著一些問(wèn)題。目前來(lái)看，除了外部環(huán)境等共性問(wèn)題外，電子治理主要面臨著這樣幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：一是喪失理性的風(fēng)險(xiǎn)。電子治理意味著更好的控制權(quán)、質(zhì)量和理性，但是要實(shí)現(xiàn)這些，必須保證具備相應(yīng)的條件，比如公民的知情權(quán)和參與權(quán)能得到很好的保護(hù)、公民對(duì)于政府決策的影響力不能被侵蝕，等等。二是偽透明度和責(zé)任度風(fēng)險(xiǎn)。一些反對(duì)者認(rèn)為在線政府的透明度沒有保障，因?yàn)檎约航y(tǒng)計(jì)和發(fā)布信息，可以在公眾眼皮底下增加或刪改，很少有機(jī)構(gòu)去檢查和提供政府?dāng)?shù)據(jù)的可靠性。三是加強(qiáng)專制的風(fēng)險(xiǎn)。政府一旦采取電子治理，公民就必須在網(wǎng)上與政府溝通，這就導(dǎo)致公民的隱私權(quán)受到威脅。隨著治理范圍不斷擴(kuò)展，政府會(huì)獲得越來(lái)越多的公民信息，個(gè)人隱私可能將不復(fù)存在，在最壞的情況下，電子治理甚至可能會(huì)發(fā)展成為專制系統(tǒng)。客觀來(lái)看，這些問(wèn)題確實(shí)是電子治理可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。但是，相對(duì)于其他治理范式，電子治理的獨(dú)特之處就在于其具備自我調(diào)整和破解問(wèn)題的內(nèi)在潛力，而這一潛力即來(lái)自其獨(dú)特的本質(zhì)特征。
二、大數(shù)據(jù)在治理創(chuàng)新中的功能

???????社會(huì)科學(xué)研究學(xué)者自21世紀(jì)初便開始將大數(shù)據(jù)運(yùn)用于交通安全、消費(fèi)者保護(hù)、專利和著作權(quán)等社會(huì)生活領(lǐng)域，這些研究的一個(gè)共性是關(guān)注政府立法和政策的實(shí)際社會(huì)效益，對(duì)提高政府決策科學(xué)性、促進(jìn)治理創(chuàng)新有著巨大的推動(dòng)作用，成為大數(shù)據(jù)與電子治理潮流的先聲。而從美國(guó)的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在預(yù)防和遏制犯罪、監(jiān)控和打擊恐怖主義活動(dòng)、防疫防害、金融監(jiān)管、基礎(chǔ)教育等多個(gè)與政府治理息息相關(guān)的領(lǐng)域起到顯著作用。基于此，筆者將大數(shù)據(jù)在治理創(chuàng)新中的功能概括為“提高決策準(zhǔn)確性”“提高執(zhí)行能力”“促進(jìn)民生發(fā)展”和“培育科學(xué)文化”等四個(gè)方面。

???????第一，大數(shù)據(jù)提高政府決策的準(zhǔn)確性。數(shù)據(jù)天然具有量化的屬性，這使得應(yīng)用數(shù)據(jù)方法精確考察政策實(shí)施效果成為可能，同時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用使人們對(duì)歷史和社會(huì)的認(rèn)識(shí)更為準(zhǔn)確，也使以此為基礎(chǔ)的公共政策更為合理。例如，2008年金融危機(jī)后，美國(guó)政府推出以《多德-弗蘭克法案》為核心的一系列監(jiān)管變革，改革法案起初曾遭到銀行業(yè)龍頭的反對(duì)，金融學(xué)家采用數(shù)以十億計(jì)的銀行交易數(shù)據(jù)開展計(jì)量研究后，確認(rèn)改革在消費(fèi)信貸領(lǐng)域取得良好效果。用數(shù)據(jù)說(shuō)話無(wú)疑為政府制定監(jiān)管政策提供了有效的科學(xué)依據(jù)，進(jìn)而使政府的施政能力和政治合法性得到提升。另一方面，現(xiàn)代科學(xué)的因果觀是概率論的因果觀，因此數(shù)據(jù)分析是因果推斷的最主要手段之一。例如，美國(guó)20世紀(jì)90年代的犯罪率有明顯的下降趨勢(shì)，媒體往往將此歸因于當(dāng)時(shí)的刑偵技術(shù)現(xiàn)代化及經(jīng)濟(jì)繁榮。然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)對(duì)大樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)70年代墮胎合法化、80年代警力增加和監(jiān)獄擴(kuò)建才是導(dǎo)致犯罪率下降的真正原因。政府財(cái)政預(yù)算有限，因此在進(jìn)行決策時(shí)必須對(duì)各部門的投入產(chǎn)出效率進(jìn)行權(quán)衡，進(jìn)而平衡不同部門間的財(cái)政資源配給，這種精細(xì)化的權(quán)衡在缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)支持的時(shí)代很難實(shí)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)使得對(duì)同一時(shí)期、不同社會(huì)領(lǐng)域的政策進(jìn)行橫向評(píng)估成為可能。

???????第二，豐富政府治理手段，提高政府執(zhí)行效率。大數(shù)據(jù)技術(shù)豐富了政府治理的手段，使政府得以使用新的思維和方法解決日趨復(fù)雜而多樣的社會(huì)問(wèn)題。比如，恐怖主義是美國(guó)政府在外交層面所面臨的最棘手的問(wèn)題。對(duì)此，美國(guó)正不斷尋求各種手段對(duì)其進(jìn)行堅(jiān)決打擊，甚至不惜為此發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。其中，大數(shù)據(jù)技術(shù)可謂是最溫和也最有效的解決方式。美、英兩國(guó)指派專業(yè)研究分析大數(shù)據(jù)的科學(xué)家，通過(guò)恐怖分子銀行賬戶數(shù)據(jù)的挖掘，跟蹤并得到恐怖分子活動(dòng)規(guī)律，包括極少使用儲(chǔ)蓄賬戶、不在周五的禱告時(shí)間進(jìn)行銀行交易、很少購(gòu)買保險(xiǎn)、多居住在清真寺旁邊、極少有自己的不動(dòng)產(chǎn)等等。科學(xué)家們利用大數(shù)據(jù)技術(shù)幫助政府預(yù)測(cè)和偵破多起恐怖主義行動(dòng)，取得卓越的成效。大數(shù)據(jù)技術(shù)極佳的預(yù)測(cè)能力使得政府的執(zhí)行效率顯著提高。

???????第三，大數(shù)據(jù)技術(shù)能幫助政府促進(jìn)民生發(fā)展。政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、安全保障等民生領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性作用。例如，在交通安全領(lǐng)域，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)字化安全駕駛系統(tǒng)通過(guò)共享位移、速度和加速度等物理參數(shù)，能夠防止多達(dá)80%的由人為錯(cuò)誤導(dǎo)致的交通事故，因此，美國(guó)交通部門積極鼓勵(lì)在新車中安裝車載數(shù)字化系統(tǒng)以普及智能交通系統(tǒng)。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，研究者自2008年起應(yīng)用谷歌搜索上的“感冒”“發(fā)燒”等關(guān)鍵詞的詞頻數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)大規(guī)模流感趨勢(shì)，這種方法比依靠各地衛(wèi)生部門和醫(yī)院上報(bào)的流感案例來(lái)判斷全國(guó)的流行病傳播趨勢(shì)更快捷，且預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率也提高了5%以上。在教育領(lǐng)域，以開放性網(wǎng)絡(luò)課程為代表的在線學(xué)習(xí)平臺(tái)，極大地拓寬了受教育者可選擇課程的范圍及多樣性。在KhanAcademy等知名教育網(wǎng)站，大數(shù)據(jù)研究者綜合分析網(wǎng)上學(xué)習(xí)者注意力時(shí)間短、易受外界干擾等特點(diǎn)而設(shè)置教學(xué)方法，教學(xué)視頻大多時(shí)長(zhǎng)20分鐘并不時(shí)提供人機(jī)互動(dòng)。綜合來(lái)看，民生領(lǐng)域既有市場(chǎng)力量的驅(qū)動(dòng)，又有政府的關(guān)注和投入，未來(lái)可能是大數(shù)據(jù)在政府決策及治理中應(yīng)用最廣泛、發(fā)展最深入的領(lǐng)域。

???????第四，大數(shù)據(jù)可為公眾營(yíng)造以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、科學(xué)思考社會(huì)問(wèn)題的氛圍，有利于培育公民、社會(huì)和政府理性協(xié)商的文化。政府的決策過(guò)程既是一個(gè)政治過(guò)程，也是一個(gè)科學(xué)過(guò)程。同時(shí)，很多政治和意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論的核心是基本的科學(xué)或事實(shí)問(wèn)題，當(dāng)這些問(wèn)題得到解決時(shí)，很多意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論也就迎刃而解。大數(shù)據(jù)技術(shù)是一種認(rèn)證事實(shí)、尋找規(guī)律的有效方法，能在很大程度上幫助政府和公眾理性思考社會(huì)問(wèn)題，達(dá)成社會(huì)共識(shí)。舉例而言，是否禁槍一直是美國(guó)社會(huì)左右翼爭(zhēng)議的一個(gè)重要問(wèn)題，兩派爭(zhēng)論的焦點(diǎn)實(shí)際上是一系列事實(shí)問(wèn)題。比如持有槍支使犯罪增加還是減少、持有槍支是否使整個(gè)社會(huì)更加危險(xiǎn)等等。美國(guó)槍支協(xié)會(huì)在進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)時(shí)經(jīng)常引用經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰洛特運(yùn)用面板數(shù)據(jù)回歸方法對(duì)“更多槍支，更少犯罪”的實(shí)證研究來(lái)支持自由持有槍支，這一研究結(jié)論或許不符合普遍認(rèn)知，但更重要的是，不論禁槍問(wèn)題本身的結(jié)論如何，美國(guó)的利益團(tuán)體和黨派已經(jīng)經(jīng)常在游說(shuō)、廣告和立法聽證時(shí)重視與仰賴大數(shù)據(jù)分析，這無(wú)疑有助于培養(yǎng)政府和社會(huì)的科學(xué)精神和理性決策能力，并最終形成以科學(xué)和理性為基礎(chǔ)的民主過(guò)程、公眾參與和政府決策。目前，以大數(shù)據(jù)技術(shù)研究成果為基礎(chǔ)進(jìn)行討論和決議已成為美國(guó)金融監(jiān)管、消費(fèi)者保護(hù)、土地征用、新藥監(jiān)管等領(lǐng)域立法和施政的常規(guī)思路。
三、大數(shù)據(jù)時(shí)代電子治理政策探討
???????從美國(guó)的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在預(yù)防和遏制犯罪、監(jiān)控和打擊恐怖主義活動(dòng)、防疫防害、金融監(jiān)管、基礎(chǔ)教育等多個(gè)與政府治理息息相關(guān)的領(lǐng)域起到顯著作用。而從這些領(lǐng)域的實(shí)踐來(lái)看，大數(shù)據(jù)應(yīng)用于電子治理主要有兩個(gè)基礎(chǔ)條件：第一，政府對(duì)涉及社會(huì)生活方方面面的數(shù)據(jù)進(jìn)行了廣泛而細(xì)致的收集、儲(chǔ)存和公開。第二，先進(jìn)的數(shù)據(jù)思維和基本的數(shù)據(jù)處理技術(shù)。數(shù)據(jù)時(shí)代給政府治理帶來(lái)了無(wú)數(shù)可能性，而有一些基礎(chǔ)性問(wèn)題是我們?cè)谟舆@些可能性前必須要探討的。在數(shù)據(jù)處理上，政府和市場(chǎng)的關(guān)系應(yīng)如何擺放？我們強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在處理數(shù)據(jù)上的基礎(chǔ)性地位，政府更應(yīng)成為數(shù)據(jù)的收集者和提供者，而不應(yīng)過(guò)多地在技術(shù)細(xì)節(jié)上“勞神苦思、事必躬親”；在依據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行決策時(shí)，政府不應(yīng)該過(guò)于依賴大規(guī)模數(shù)據(jù)中呈現(xiàn)的相關(guān)性，而應(yīng)更重視常識(shí)和科學(xué)，注重因果規(guī)律。

（一）政府與市場(chǎng)在數(shù)據(jù)收集和處理中的關(guān)系如何

???????政府在數(shù)據(jù)的收集和處理中應(yīng)該扮演什么角色？這是各國(guó)政府在數(shù)據(jù)時(shí)代面臨的核心問(wèn)題。數(shù)據(jù)社會(huì)公眾最關(guān)注的是隱私權(quán)保護(hù)和政府信息公開，但從政府的角度看，問(wèn)題的另一個(gè)側(cè)面是政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)該如何提供和呈現(xiàn)給公眾。具體而言：政府應(yīng)該向公眾提供什么樣的數(shù)據(jù)？在提供數(shù)據(jù)和信息時(shí)，政府和市場(chǎng)的關(guān)系如何？政府應(yīng)該自己進(jìn)行技術(shù)處理后直接向公眾提供數(shù)據(jù)分析結(jié)論，還是僅提供原始數(shù)據(jù)而將工作交由市場(chǎng)完成？在決策過(guò)程中，政府如何應(yīng)對(duì)各相關(guān)主體呈報(bào)的數(shù)據(jù)挖掘和處理結(jié)論？新型的決策過(guò)程是否需要政府官員有新思維和新技能？

???????政府收集信息的作用無(wú)可替代，比如，刑事案件案發(fā)率、犯罪率以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等數(shù)據(jù)都需由政府收集并提供給研究人員。但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府并不能成為最佳的數(shù)據(jù)處理者和提供者。例如美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)行的公開立法數(shù)據(jù)的THOMAS網(wǎng)站在頁(yè)面設(shè)計(jì)、操作性和資源豐富程度上直到現(xiàn)在也遠(yuǎn)不如企業(yè)制作的GovTrack網(wǎng)站。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府最好將自己的工作限于收集信息和開放數(shù)據(jù)，而將數(shù)據(jù)處理及呈現(xiàn)交由企業(yè)、非營(yíng)利組織和個(gè)人等市場(chǎng)主體完成。這一方面是出于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的一般性要求，市場(chǎng)自身能解決問(wèn)題的領(lǐng)域，政府應(yīng)盡量退出；另一方面，政府實(shí)際上也做不好關(guān)于數(shù)據(jù)處理的工作。政府提供的數(shù)據(jù)服務(wù)難以得到用戶反饋，也缺乏動(dòng)力主動(dòng)改進(jìn)，而市場(chǎng)主體由于盈利壓力天然地注重用戶體驗(yàn)，其數(shù)據(jù)服務(wù)也自然會(huì)不斷改善。

???????明確政府與市場(chǎng)在數(shù)據(jù)收集處理中的關(guān)系還要特別澄清三個(gè)思想誤區(qū)：第一，認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)是公共產(chǎn)品，應(yīng)該全部由政府免費(fèi)提供。實(shí)際上，法律、行政規(guī)章、司法判決、政府公務(wù)、官員信息等很多政府信息的確是公共產(chǎn)品，政府也應(yīng)免費(fèi)向公眾提供這些數(shù)據(jù)。但是，政府可以通過(guò)采購(gòu)、補(bǔ)貼等方式來(lái)支持市場(chǎng)主體更好地完成這些任務(wù)，而非事必躬親，通過(guò)建立許多形式不一、功能參差的網(wǎng)站來(lái)進(jìn)行政務(wù)公開。第二，認(rèn)為市場(chǎng)僅包括企業(yè)等營(yíng)利性組織，若這些組織掌握數(shù)據(jù)將不利于數(shù)據(jù)向公眾傳播；或者用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，由于公眾需求端的集體行動(dòng)困境或搭便車心態(tài)，公眾支付給企業(yè)的費(fèi)用不足以使企業(yè)的數(shù)據(jù)產(chǎn)量到達(dá)社會(huì)最優(yōu)水平。但實(shí)際上，如前述GovTrack等很多處理和呈現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的網(wǎng)站都由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)運(yùn)行，并為公眾免費(fèi)提供數(shù)據(jù)信息服務(wù)。此外，高校和科研機(jī)構(gòu)也是數(shù)據(jù)處理和呈現(xiàn)的一個(gè)重要力量。第三，認(rèn)為由市場(chǎng)主導(dǎo)的數(shù)據(jù)處理和呈現(xiàn)會(huì)無(wú)可避免地?fù)p害公民隱私或危害國(guó)家安全。實(shí)際上，這混淆了數(shù)據(jù)公開和數(shù)據(jù)處理。政府當(dāng)然可以以公民隱私和國(guó)家安全為理由避免公開其中一些數(shù)據(jù)，但這并不意味著政府一定要主導(dǎo)數(shù)據(jù)處理。政府完全可以劃定公開數(shù)據(jù)的邊界并在邊界內(nèi)將數(shù)據(jù)交給市場(chǎng)和民眾，而政府的職責(zé)是做好立法者、裁判員和執(zhí)行者，當(dāng)公民隱私受到侵犯時(shí)為公民提供必要的救濟(jì)。

（二）政府決策依據(jù)是相關(guān)關(guān)系還是因果關(guān)系

???????近年來(lái)，一些大數(shù)據(jù)研究者提出今后的商業(yè)實(shí)踐將更講求對(duì)相關(guān)性的分析，而減少對(duì)因果關(guān)系的判斷和依賴。比如，《大數(shù)據(jù)時(shí)代》一書認(rèn)為不必非得知道現(xiàn)象背后的原因，而是要讓數(shù)據(jù)自己發(fā)聲，提出大數(shù)據(jù)時(shí)代人們對(duì)數(shù)據(jù)的理解“只要相關(guān)關(guān)系，而不要因果關(guān)系”這一論斷，并以沃爾瑪把蛋撻和颶風(fēng)用品擺放在一起以增加消費(fèi)量為例說(shuō)明這一點(diǎn)，沃爾瑪總部的分析人員只需按以往數(shù)據(jù)觀察哪些商品的銷售量間有協(xié)同變動(dòng)的相關(guān)關(guān)系并據(jù)此做出進(jìn)貨、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、營(yíng)銷等商業(yè)安排即可，而完全不必顧及這些協(xié)同變化背后的因果關(guān)系。《大數(shù)據(jù)時(shí)代》的兩位作者強(qiáng)調(diào)相關(guān)性分析具有兩項(xiàng)優(yōu)勢(shì)。一是由于商業(yè)實(shí)踐中不必再人工篩選每一組可能的因果關(guān)系，分析數(shù)據(jù)及提出策略將更快捷，成本也更低廉；二是基于大規(guī)模數(shù)據(jù)的相關(guān)分析法不易受人的主觀偏見影響，結(jié)論更準(zhǔn)確。因此，建立在相關(guān)關(guān)系分析法基礎(chǔ)上的預(yù)測(cè)技術(shù)成為大數(shù)據(jù)技術(shù)的核心。對(duì)此，許多研究者持反對(duì)意見，認(rèn)為科學(xué)的任務(wù)就是解釋因果關(guān)系，而用相關(guān)性代替因果關(guān)系等于否認(rèn)人類在科學(xué)判斷上的基礎(chǔ)性作用。

???????要理解這一爭(zhēng)論，我們首先要明確相關(guān)性的概念及其應(yīng)用范圍。相關(guān)關(guān)系是指兩組數(shù)據(jù)或隨機(jī)變量間的共同變動(dòng)趨勢(shì)，通常以相關(guān)系數(shù)表示，相關(guān)系數(shù)的絕對(duì)值越大，則兩組數(shù)據(jù)協(xié)同變動(dòng)的趨勢(shì)越明顯。因此，相關(guān)性只是一種統(tǒng)計(jì)規(guī)律，完全是對(duì)兩組數(shù)據(jù)的事實(shí)描述，不涉及任何價(jià)值判斷。更重要的是，我們一般不可能從相關(guān)性推知任何關(guān)于因果關(guān)系的知識(shí)。實(shí)際上，相關(guān)性是否足夠成為決策依據(jù)取決于兩個(gè)更為基本的問(wèn)題：第一，當(dāng)前觀測(cè)到的相關(guān)性是否會(huì) 在未來(lái)可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)反復(fù)出現(xiàn)。這是因?yàn)椋魏谓y(tǒng)計(jì)推斷都是一種蓋然性推斷，因而都有發(fā)生謬誤的可能。顯然，出現(xiàn)越頻繁的相關(guān)關(guān)系，其可靠性越高，越能成為決策的基礎(chǔ)。第二，依賴相關(guān)性進(jìn)行決策是否存在重大風(fēng)險(xiǎn)，以及依賴相關(guān)性進(jìn)行決策的收益是否大于這些風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失。這是因?yàn)椋F(xiàn)代科學(xué)對(duì)因果關(guān)系的推斷的實(shí)質(zhì)也是一種統(tǒng)計(jì)性推斷。不論依據(jù)相關(guān)性還是因果關(guān)系，人們都要權(quán)衡決策的利弊優(yōu)劣。

???????就這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，在商業(yè)領(lǐng)域，用相關(guān)性分析確實(shí)已經(jīng)足以解決大部分問(wèn)題；而即便發(fā)生分析錯(cuò)誤，由于企業(yè)較強(qiáng)的自我調(diào)整能力以及市場(chǎng)的整體作用，錯(cuò)誤的判斷導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和給社會(huì)造成的損失也不會(huì)過(guò)大，風(fēng)險(xiǎn)將保持在可控的范圍內(nèi)。因此，強(qiáng)調(diào)相關(guān)性而非因果關(guān)系確實(shí)是商業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)分析的發(fā)展方向。但是，這一問(wèn)題在政府決策和治理領(lǐng)域卻不盡相同。政府決策往往涉及重大公共利益，僅僅依靠相關(guān)性作出判斷并不審慎，并可能給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。在實(shí)踐中，我們要特別警惕直接將數(shù)據(jù)的相關(guān)性結(jié)論作為政策制定依據(jù)。比如，早在1878年，數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖之一杰文斯便發(fā)現(xiàn)太陽(yáng)黑子爆發(fā)頻率與谷物價(jià)格和商業(yè)周期間呈正相關(guān)，我們是否要按照太陽(yáng)黑子的爆發(fā)頻率來(lái)安排生產(chǎn)生活？再比如，醫(yī)學(xué)研究顯示各國(guó)巧克力消費(fèi)量和諾貝爾獎(jiǎng)獲得者人數(shù)正相關(guān)。為了獲得更多諾貝爾獎(jiǎng)，我國(guó)政府是否應(yīng)該鼓勵(lì)國(guó)民多攝入巧克力呢？此種例子不勝枚舉。

???????筆者反對(duì)不顧數(shù)據(jù)的決策，也反對(duì)另一極端：過(guò)分相信數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析，而忽視生活常識(shí)和科學(xué)理論對(duì)政策制定的根本性指導(dǎo)地位。特別是，“要相關(guān)性，不要因果關(guān)系”似乎已經(jīng)成為了一句大數(shù)據(jù)時(shí)代的口號(hào)，但筆者對(duì)這句口號(hào)在政府治理中的應(yīng)用持非常審慎的態(tài)度。相關(guān)性能引導(dǎo)我們發(fā)現(xiàn)一些以往未注意到的現(xiàn)象，但將發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)為理論和實(shí)踐特別是轉(zhuǎn)為公共政策，還需要扎實(shí)的理論和科學(xué)研究，即對(duì)因果關(guān)系的把握和證明。實(shí)際上，計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)發(fā)展出一些較為成熟的用統(tǒng)計(jì)方法推斷因果關(guān)系并制定公共政策的方法，如自然實(shí)驗(yàn)法、工具變量法等。我們要強(qiáng)調(diào)的是，很多學(xué)科處理的核心問(wèn)題即如何從統(tǒng)計(jì)的相關(guān)性推導(dǎo)理論的因果關(guān)系。而“要相關(guān)性，不要因果關(guān)系”的口號(hào)顯然無(wú)視了現(xiàn)代科學(xué)在這一問(wèn)題上的努力和成果。總結(jié)而言，政府制定公共政策時(shí)，要考慮通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘得到的相關(guān)關(guān)系，但更要利用常識(shí)和科學(xué)理論，準(zhǔn)確辨別相關(guān)性，這樣才能避免勞民傷財(cái)?shù)腻e(cuò)誤決策。????????????????????????????????

編輯：楊爽